特集③ 「観光都市」から「観光とともに生きる都市」へ
〜バルセロナにおけるオーバーツーリズム対策の最前線〜
龍谷大学
政策学部教授
阿部大輔
テラス席に座ってひとときを過ごしている観光客に向けて、地元住民が水鉄砲を放つ。日本でもセンセーショナルに報道された、初夏のスペイン・バルセロナでの出来事だ。「観光客は帰れ」「バルセロナは売り物ではない」「マスツーリズムがバルセロナを殺す」等の過激なメッセージをボードに記した約2800人にも及ぶ住民たちが抗議の声を上げながら観光客が多く集う街路を練り歩いた。
地元の自治会連合「観光低減に向けた住民評議会」によって組織されたこの抗議運動は、混雑や観光客のマナーが主題なのではない。観光の止まることを知らない成長が公共サービスを圧迫し、家賃や物価の高騰を誘引し、古くからの市民が住み続けられなくなること。そして観光産業の利益が不当に配分され、社会的不平等を拡大していること。コロナ禍以前から表明されていた観光に対する市民の不満は、ここにきて再度高まっているようにみえる。
もちろん、バルセロナ市が手をこまねいているわけではない。バルセロナ市はコロナ禍以前から観光がもたらす負の影響が深刻化していた都市であり、さまざまな政策的挑戦を続けてきた経緯がある（阿部2020）。むしろ、オーバーツーリズム対策先進地であると言えよう。では、コロナ禍による観光活動の停滞を経て、現在のバルセロナはどのような問題意識のもと、具体的措置を構想しているのだろうか。本稿では、オーバーツーリズムの緩和を目指すバルセロナの観光政策の最前線を報告する。
1．オーバーツーリズムの状況
2019年に約1610万人を記録した観光客数はコロナ禍で急減するものの、2023年には約1560万人、2024年には約1550万人にまで回復している。観光客の8割は外国人観光客であり、観光立国スペインの中でもその割合の高さは際立っている。
観光客数はコロナ前より微減しているものの、観光行動の変化で目立つのが平均滞在日数の増加であり、2019年と比べて9・3%増加している。観光客一人一泊当たりの消費額も2023年から8・7%増加し、観光がもたらす経済効果は100億ユーロを超えるとも言われている。
バルセロナでオーバーツーリズムが市民の深刻な懸念事項になり出したのは2014年の夏頃である。公共空間や公共交通の混雑、観光客のマナーの悪化、物価の高騰、宿泊施設の急増に伴う不動産価格の上昇、住民や商店の追い出し、地域コミュニティの変容といった「住民の生活の質」の低下が顕在化するとともに、冒頭で紹介したような市民からの観光客への反発（こうした態度は一般的に「観光客嫌悪／観光恐怖症」と呼ばれる）が散発的に生じてきた。観光案内板などにスプレーで落書きされた〝Tourist Go Home 〞（観光客は帰れ）のメッセージは、「観光客の経験の質」に負の影響を与えかねない。
観光フラット（直訳すると「観光の用に供する住宅」であり、日本の民泊に近い）の数は特に2011年以降、飛躍的に増加した（図1）。2011年から2014年の間に824件から9609件へと激増している。
2015年5月の市長選で、オーバーツーリズムの解決を政策の目玉に据えたアダ・コラウが当選し、宿泊施設の立地許可が凍結された後は、徐々にその数を減らしている。これは後述する観光宿泊施設の立地コントロールを眼目とする都市計画措置（PEUAT）の影響である。なお、登録された観光客用宿泊施設のベッド数を見ると、2023年の段階でベッドは合計15万2320床あり、そのうち7万6662床がホテル、5万8124床が観光フラット（民泊）であった。
オーバーツーリズムが地域社会に与える負の影響は、基本的には他の観光都市と類似しているが、バルセロナで特に問題となってきたのが宿泊施設の立地と地価の上昇、それがもたらす地域コミュニティの変容であった。
2．市の観光政策の系譜
観光と市民生活の調和という継続課題
現在の観光政策の原型となっているのが2008年に策定された観光戦略プラン2015である。
プランの目的は、「観光の改善を促進すること」と「観光と市民生活を調和させる方法を改善すること」だった。まだ観光活動の過剰な集積が市民共通の問題として浮上する前の政策なので、当時としては非常に革新的な構想だったと言えよう。
その後、2013年頃から観光活動と市民生活の軋轢が表面化し、オーバーツーリズムが政治争点化する。野放図な観光の成長への対応が急務となったことから、2015年に主に以下の3種の措置が緊急対策として考案された。
○観光宿泊施設特別都市計画（PEUAT）の策定。ユースホステル、民泊、シェアハウスの立地を規制。
○観光に関する議論を促進し、都市の観光モデルに関わるさまざまな関係者をまとめる恒久的な機関として、観光・都市協議会を設立する。
○2016〜2020年の市の観光政策のロードマップとして、観光戦略プラン2020を策定する。
観光戦略プラン2020（2017年）
2015年6月に、アダ・コラウが市長の座についた（在任2015年6月〜2023年6月）。前記の緊急対策の目玉であった観光宿泊施設特別都市計画（PEUAT）は、より総合的な政策に統合され、「観光戦略プラン2020」として2017年1月に発表された。本プランは、その目的を「住民の生活の質と観光客の満足度を両立させ、観光活動の社会的還元を最大化し、観光地バルセロナの持続可能性を確保すること」に置いている。混雑地の観光マネジメントやマーケティング、プロモーションといった従来の取り組みに加え、交通政策、都市計画（土地利用）、地域経済の発展、事業者の社会的責任、宿泊税など観光に関連する多分野にわたる各種の施策を束ねる観光マスタープランである（阿部2020）。
観光マネジメントに向けた措置（2024〜2027年）
バルセロナ市は、コロナ禍での観光活動の停滞を踏まえ、事業者に対する臨時補助金制度を通して観光産業の回復を軌道に乗せつつ、一方でコロナ禍以前に深刻だったオーバーツーリズムの悪影響を緩和するという難しい舵取りを迫られた。2021年にはバルセロナ・グリーンディールが宣言された。
グリーンディールでは、観光産業を都市経済における戦略的分野のひとつに位置付け、観光の発展がすべての市民に富をもたらすべきことが謳われている。また、2023年6月には、急進的な観光政策を推進してきたアダ・コラウから、ホテル業界を支持層の一つに抱えるジャウマ・コルボーニに市長が交代した。
こうした社会情勢の変化を受け、観光戦略2020の枠組みを継続しつつ、市は2027年までの短期的措置を新たに講じている。計画文書によれば、その目的は「住民の繁栄と幸福の促進を最優先の目的とし、他の経済部門の発展を促す持続可能で敬意ある観光経済を推進する」ことである。政策の名称でもある「観光マネジメント」は、市民の日常生活と融合した質の高い観光体験を実現するために不可欠で
ある、との立場だ。経済の多様化を推進し、観光分野以外の人材育成やイノベーションの推進を加速させ、観光に由来する経済が都市経済に占める割合を減らすこと、さらに観光が社会的利益を生む存在に変革することも、併せて謳われている。
観光マネジメント政策の基本的方針と概要、各方針に基づく具体的措置は表1の通りである。
いずれも興味深い対策であるが、本稿では紙面の関係から、「観光集積地の混雑マネジメント」、「宿泊施設の立地コントロール」、「課税」に絞って、以下に取り組みの特徴を記述する。
3．公共空間の混雑の改善策
大混雑エリア（EGA）の設定
政策介入の単位として、交流人口か定住人口を問わず多くの人々が集積する「大混雑エリア（EGA）」を導入している。観光的な魅力が高い一方、市民の生活の舞台としても重要であり、オーバーツーリズムによって空間利用に摩擦が生じている合計16エリアが対象となっている（図2、写真1・2）。
こうしたエリアは観光活動が優勢のように見えるが、市場や小規模生業、商店等、依然として市民生活にとって重要な機能が残存しているため、共存策の実行が急務との認識だ。
具体的措置
EGAごとに、「公共空間の占有と混雑」「観光に伴う活動や用途の変化」「歩行者動線」「日常生活や地域コミュニティとの摩擦」を緩和・軽減するための具体的措置が講じられる。16エリアの中で、先んじて対策が講じられているのが特に観光客の集積が顕著なサグラダ・ファミリア周辺地区、ボケリア市場、グエル公園の3エリアである。
主たる対策は、以下に示すように、「交通動線の再整理」「事前予約制の強化」「空間の市民利用の促進」に大別されよう。
○観光バスの停留所やタクシー乗り場の撤去あるいは移動：市民生活の動線と重なる領域にある停留所を撤去し、より幅員の広い通りへ移動する等（サグラダ・ファミリア／グエル公園）
○不適切な駐車や自転車の移動、パーソナルモビリティ車両の速度超過等への監視強化（サグラダ・ファミリア）
○観光用途以外の地元商業への支援策（サグラダ・ファミリア）
○清掃や警備活動の強化
○市場で提供する産品やサービスの適正化（ボケリア市場）
○観光客と市民の適切な利用規模を設定するための調査の実施（ボケリア市場）
○市場内・近隣の公共空間の市民利用の促進
○定期バス路線の強化（グエル公園）
○観光客へのマナー啓発（グエル公園）
○チケット販売のオンライン化：入場を事前予約制にすることでエントランスでの混雑を避ける（グエル公園）。
4．都市計画を通した宿泊施設の立地規制
規制の目的
宿泊施設の立地コントロールは、バルセロナの観光政策の中で最も特徴的な対策のひとつと言えるだろう。都市計画法に基づいて、2017年1月に可決・承認されたのが観光宿泊施設特別都市計画（PEUAT）だ。宿泊施設の立地規制を通して、用途の混在を図り、界隈の公共空間での生活を維持するとともにそこへの観光の影響を最小限に留め、持続可能な経済活動の展開を図るところに狙いがある。何よりも、市民の住む権利を保障することが最大の眼目である。
PEUATの枠組み
PEUATはまず民泊の新規許可を2014年段階の9609件で凍結しており、民泊の立地はこれ以降、原則禁じられることになった。PEUATは計画手法としてはシンプルで、市内を大きく4つのゾーンにゾーニングし（図3）、ゾーンごとに宿泊施設の整備の条件を定めている。以下に示すように、ほぼ都心の全域をカバーしているゾーン1とゾーン2への宿泊施設の立地を原則禁じるという厳しい規制が敷かれている。
◎ゾーン1 一切の宿泊系用途を禁じる
ゾーン1は、建築や町並み、ビーチ等の観光資源が集積している一方、古くからの生活が根付く歴史的市街地の多くを含んでおり、すでに市内の宿泊施設の60%以上が集積し、観光系産業の増殖による地元商店の構成の変化など、市民生活の舞台の変容が現れつつある。また、観光客数／住民の割合の高さが際立つエリアでもある。市の平均は7・5%であるが、ゾーン1の平均は25・1%であり、中でもカテドラルやレイアール広場が立地する旧市街のゴシック地区は46%、市内随一の商業地やモデルニスモ建築が軒を連ねる拡張地区は68%を示している。
◎ゾーン2 条件付き認可だが原則的に増設は禁じる
ゾーン1の少し外側のエリアにあたり、宿泊施設の集中が目立ち始めており、かつそれらが今後立地する可能性の高いエリアが該当する。観光客数／住民の割合は10%程度である。観光用途と界隈の生活用途の混在が懸念されるとともに、公共空間変容の兆候があるエリアである。ゾーン1のように宿泊施設が飽和することがないように、予防的に禁止措置が講じられていると理解できる。
ゾーン2も新規開発を原則不許可とし、ゾーン全体のベッド数を維持する、すなわち増加させないことを基本方針とする。あわせて、宿泊施設の規模に応じて、宿泊施設同士の距離が規定され、150床を基準にそれより規模が大きくなる場合、200m〜300mの距離の確保が求められる。
◎ゾーン3 新規施設の開設や既存施設の拡張が可能
ゾーン3は宿泊施設の供給が相対的に少なく、地域の物理的容量から見てもまだ受け入れが可能なエリアが該当する。
ゾーン内の宿泊施設の総量は、 市内のホテル・ユースホステル・民泊の総ベッド数の10%程度が想定されるとはいえ、ゾーン内であればどこでも立地可能なのではなく、ゾーン内の各行政区ごとに宿泊施設の最大ベッド数が規定され、5つの行政区において合計4025床が上限となる。
また、ゾーン2同様、宿泊施設の規模に応じて、宿泊施設同士の距離が規定される。
◎ゾーン4 再開発に応じて立地が可能
ゾーン4は、市内で大規模再開発が進行中の4区域が該当する。再開発に応じて、一定の宿泊施設の立地が認められる。
◎特別措置エリア
かつて城壁外に形成された旧集落を核に発展し、19世紀末から20世紀初頭にかけて市域に統合された歴史的市街地が対象となっている。こうしたエリアはゾーン2あるいは3に相当するが、都市形態や土地利用の特異性に鑑み、各ゾーンの規定ではなく、固有の規制が別途定められる。
◎幹線道路沿い
ゾーン2および3を走る幹線道路沿いは、当該エリアにおける規制とはまた別の規制措置となる。宿泊施設間の距離は150m以上離れていることが条件となるが、その宿泊施設が立地するゾーン内の別の宿泊施設との距離も同時に勘案しなければならない。
住む権利を確保する「30%規制」
オーバーツーリズムが市の住宅問題を悪化させているとの問題意識に鑑み、市は2018年10月に600㎡以上の開発の際にはその床面積の30％を低家賃の社会住宅に割り当てることを義務とする、いわゆる30%規制と呼ばれる都市計画措置を講じた。本規制は新規開発だけでなく、大規模改修の住宅再整備にも同様に適用されている。
目的は、手頃な価格帯の住宅を確保することで、市民が住み続けることを可能にすることである。当然ながらこの規制はデベロッパーに重くのしかかるため、現在までにこの規制で生み出された住戸は93戸にとどまっている。
2023年の市長交代後、30%規制を緩和あるいは撤廃すべしとの声が上がり、議論が継続中である。市の住宅問題に強いNPOは、30%規制の大幅な緩和あるいは撤廃は3909棟の建物に住む6万2756世帯の入居者世帯を立ち退きのリスクにさらすこと、最大1万8827戸の追加の公営住宅を建設する機会を市が失うことを試算している。
民泊全廃をめぐる議論
バルセロナのみならず、社会一般に住宅問題が深刻化していることを背景に、住宅へのアクセスに問題を抱えるカタルーニャ州の複数の自治体における観光用宿泊施設を規制する政令が2023年11月7日に承認された。これにより、バルセロナでは現在までに認可を受けている約1万戸に及ぶ観光フラットが廃止される。この措置は、市内のフラットを観光用途ではなく居住用途に再転換し、住宅ストックを増加させることを目的としている。契約者が同居している部屋貸しについても禁止の対象となる。この法令に基づけば、2028年11月までに、バルセロナには観光用アパートは一切なくなることになる。
急にも思えるこの政令に対して、民泊協会（APARTUR）は家族向けの観光部門を壊滅させるものとして猛反発している。民泊協会は、オーバーツーリズムが深刻になる中で、共存可能な民泊のあり方を粘り強く模索してきた経緯があり、突然の決定に「市内の民泊を廃止すれば、違法民泊の急増につながるだけだ」と指摘している。民泊協会は設立から一貫して違法民泊の解消に力を注いできており、違法民泊の増加は市民との共生を促進する代わりに税金から逃れ、住民や観光客と対立する存在になると警鐘を鳴らしている。
5．課税による観光利益の社会的還元
観光市民還元基金
バルセロナの宿泊税は、正式には観光施設宿泊税と呼ばれ、カタルーニャ州法により2012年11月から施行されている。同法によれば、税収は州の観光振興の促進のために使用されなければならないとされているが、観光がもたらす負の影響を軽減し、市民の生活改善を促進する取り組みのためにも再投資が可能である。
その財源は「観光市民還元基金」と呼ばれ、市独自の追加課税（滞在一回につき最大4ユーロ）により可能となっている。観光促進のために使用されるものではなく、市の財源に直接還元され、具体的には以下の活動に再投資される。
○民泊の管理強化
○観光客の圧力に最も影響を受けている地区の住民の生活の質の向上
○観光に依存しない経済、社会、文化活動の促進
○観光の分散化を改善する新たなコンテンツ作成
市民還元基金は、地域経済活性化に関連する他の施策と連動しながら、市民向けの文化コンテンツの創出、近隣商業の振興、地域コミュニティの活動推進、事業所誘致等の生活基盤の再生にも投じられる。
バルセロナ市議会は、カタルーニャ州政府に対し、宿泊税の目的と配分基準を変更し、観光の負の外部性を緩和する取り組みにより多くの予算が充てられるよう働きかけることを検討中である。
宿泊税の改定
短期クルーズ船観光（ 12時間未満）に対して、宿泊税の現行税率の引き上げを求めている。クルーズ船がもたらす空間利用への大きな影響を、できるだけ大きな収入につなげ、現在市の財政の負担となっている清掃や警備など特定の公共サービスの提供に関する追加的負担を軽減する。クルーズ船のシーズンと船の収容能力の両方に適応した、累進課税も検討も視野に入れている。
6．観光と生きる都市へ
バルセロナ社会の根底にあるのは、現在の観光モデルに対する市民レベルでの危機感の共有だ。その危機感は、観光客の混雑が不便をもたらしているということにとどまらない。単なる利便性の低下を超えて、主に地価高騰や適切な価格の不動産の不足による住民や商店の入れ替えが地域コミュニティの変質を招き、やがて我がまちバルセロナが誰のものでもなくなってしまう、という都市の存立に関わる意思表示であると理解できる。
観光政策は、市民の日常生活が維持され、観光によってさらにその質が高められ、それがまた観光的魅力として再生されるために講じられるべきである。また、観光活動は空間に立ち現れるのであるから、土地利用規制を通した都市計画との連動も欠かせない。観光都市（ciudad turística）ではなく、観光とともに生きる都市（ciudad con turismo）へと脱皮を図るバルセロナの奮闘とジレンマは、次世代の都市と観光のありようを考える論点をいくつも示している。
阿部大輔（あべ・だいすけ）
龍谷大学政策学部政策学科 教授。1975年ホノルル生まれ。早稲田大学理工学部土木工学科卒業、東京大学大学院工学系研究 科都市工学専攻修士課程修了、同博士課程修了。2003〜2006年カタルーニャ工科大学バルセロナ建築高等研究院（ETSAB）博士課程に留学（この間、スペイン政府給費奨学生）。博士論文提出資格（DEA）取得。博士（工学）。専攻は都市計画・都市デザイン。政策研究大学院大学研究助手、東京大学都市持続再生研究センター特任助教を経て現職。2018年|2019年バルセロナ自治大学客員研究員。単著に『バルセロナ旧市街の再生戦略』（学芸出版社、2009年）、共編著に『ポスト・オーバーツーリズム： 界隈を再生する観光戦略』（学芸出版社、2020年）、『CREATIVE LOCAL： エリア リノベーション海外編』（学芸出版社、2017年）、 『地域空間の包容力と社会的持続性』（日本経済評論社、2013年）、『持続可能な都市再生のかたち』（日本評論社、2014年）など。
＜参考文献＞
Ajuntament de Barcelona, Mesura de Govern per
a la Gestió Turística2024-2027, 2024
Ajuntament de Barcelona, Turismo 2020 Barcelona Una
estrategia colectiva para un turismo sostenible, 2017
阿部大輔、「バルセロナ 都市計画を通した観光活動適正化の試み」
『ポスト・ オーバーツーリズム』(阿部大輔編)、学芸出版社、
pp.73-100、2020