観光研究最前線❷
持続可能な地域のための観光
―韓国の観光関連政策を通じて
自主研究報告
これからの観光政策に関する研究2024、責任ある観光に関する研究2024
公益財団法人日本交通公社
観光研究部
主任研究員
後藤健太郎
はじめに
本稿では、持続可能な地域のための観光という観点から、韓国の3つの地区（ソウル特別市鍾路区北村韓屋村、同市城東区聖水洞、全州市全州韓屋村）の法制度に基づく観光関連政策について報告する【表1】。今回、韓国の同地区を調査研究対象とした理由は、次のとおりである。
第一に、韓国は観光需要の高まりや観光事業活動に伴う住商環境の変化に対して、日本より踏み込んだ対策を講じている。日本のオーバーツーリズム問題の捉え方については、コロナ禍前から「観光客の急増による混雑やマナー問題に回収されがち」※1と指摘されていたが、現在は日本においても一部の地域で住民の住宅確保問題などが報じられるなど、新たな局面が見受けられる。韓国では、地元住民や地場の商人、賃借人の非自発的な転出を防ぎ、生活と観光の共存を図る対策や、産業集積の質のコントロール等を早くから講じている（もちろん問題となる現象が実際に発生し、顕在化していたという側面がある）。
第二に、韓国では高まる観光需要に対して、先制的または段階的に、条例や法律のもとで抑制や共生のため新たな策を導入する地域とともに、観光旅行市場の変化に対応するために緩和措置を行う地域事例も確認される。変化する観光客のニーズや今後を見据えて生活と観光をどう共存させていくのかの参考となる。
第三に、観光地マネジメントにおいて、観光の「量」や「質」のみならず、「変化速度」のコントロールが意識されていることが垣間見える。まちは生き物であり変化自体は当然起こりうるものだが、急激な変化に対してその受容者が耐え得る水準の進行となるよう調査を実施し、策を講じている。さらに、文化の観光活用という文脈だけではなく、観光客、住民など様々な利害関係者の相互理解に基づく「観光文化」の育成・定着が目指されている。
本稿で扱う3地区の概要は次の通り【表１】。最初の2つはソウル特別市に位置する。伝統的な韓屋で構成される住居地域で、地元住民の定住権保護を目指す北村韓屋村と、賃料が急騰する中でジェントリフィケーション（Gentrification）を防止し小商工人による地域商圏の保護を目指す聖水洞である。3つ目はアイデンティティの確立、維持発展のために景観や業種、販売品目等に制限を課してきたが、住民生活や観光のトレンドに応じて制限を緩和する方向に動いている全州韓屋村である。北村の状況（2018年以前）や本稿で一部扱うジェントリフィケーションおよびツーリスティフィケーション（Touristification）については、『観光文化240号』で金（2019）により既に報告されているのでそちらを参照されたい。
以降では、文献調査に加えて、2024年度に現地を視察した結果も含めて報告する（本号では一部のみ）。
事例・1
鍾路区北村
―地元住民の定住権の保護
●法的根拠を有する
実効性を伴う対応への移行
北村は、ソウル都心部北側の高台に位置し、伝統的な家屋である韓屋が立ち並ぶ地区である。住居地域である同地区は、観光地化とともに、騒音やゴミのポイ捨て、プライバシーの侵害、違法駐車などが問題となり、住民の生活環境を脅かしていた。同地区では、転入より転出が上回り人口流出が続く中で、地元住民の定住権をいかに保護するかが課題となっている。
鍾路区は、2013年に観光客に静粛を促す取組等を開始し、2017年に調査【図１】を行った上で、2018年には、ソウル特別市と鍾路区は「北村住民被害最小化のための8大対策推進」を発表した※2。しかし、対策実施後も法的根拠不在で実効性のない状態が続いたことから、鍾路区は、次なる段階として住民の定住権保護の観点から国に法改正を提案した。それを受けて、韓国では、2019年以降、コロナ禍の最中に「観光観光地化とともに、騒音やゴミのポイ捨て、プライバシーの侵害、違法駐車などが問題となり、住民の生活環境を脅かしていた。同地区では、転入より転出振興法」の改正を数回行い、法整備を進めた。国の「観光振興法」第48条の3（持続可能な観光活性化）【表2】では「特別管理地域」を「収容範囲を超えた観光客の訪問で自然環境が損なわれたり、住民の平穏な生活環境を害するおそれがあり、管理する必要があると認められる地域」と定義した。そして、自治体は同法に基づき条例で次の事項を定めることができる。
〇訪問時間制限
（過怠料賦課も可能）
〇利用料の徴収
〇車両・観光客通行制限
（バス侵入禁止等）など
その後、鍾路区は条例制定や調査、住民との協議を経て、2024年7月に北村を韓国国内で初めて「特別管理地域」に指定した（「観光振興法」第48条の3及び「ソウル特別市鍾路区観光振興条例」第10条に基づく）。「住民の定住権保護及び正しい観光文化の定着のために特別管理地域に指定することで、地域住民の生活との均衡を図り、地域経済と共存・発展できる持続可能な観光政策の基盤を構築する」（鍾路区、 2024）ためにである。住民の不便水準を考慮し、範囲を指定し4つにゾーニングした【図2】。同年10月に条例を一部改正し、観光客の訪問時間制限（2025年３月導入）と観光バス通行制限（2026年１月導入）を行う【表3】。違反した場合、実際に過料が科せられる（ガイドラインに基づく）。なお、利用料の徴収は今回は行われない。
●周知・啓発の案内や広報、
管理人材の配置
訪問時間制限については、2024年11月より周知・啓発を開始した。今回の視察では、制限エリア内での周知および運用状況を時間帯を変えて確認した。レッドゾーン、イエローゾーン及びその周辺道路には、多種多様な告知のための案内板が非常に多く設置されていた。訪問者に『気づかなかった』『知らなかった』とは言わせないほど、目に留まる形で設置されており、従前より問題解決への強い決意を感じる。
レッドゾーン及びイエローゾーンには、管理人材が配置されていた（人材配置自体は今回の指定以前より実施、3月からは過怠料取締を専門で担当する公務員「北村保安官」が配置）。訪問者の望ましくない行為に対しては、管理人材が声掛けをし、行動の変更を指示しているのが確認された【写真１】。レッドゾーンのメインストリートに配置されていた人材は、制限時間の夕方17時以降と朝10時前は、同ゾーン入口の歩道に配置され、入域しようとする人に声掛けをし、宿泊者かなどを個別に確認していた。制限時間においては、同ゾーンに居住する住民と家族、知人、同ゾーン内の商店利用客、商人、宿泊客、などはレッドゾーンへの出入りが許可される。
今後の課題として、関係者や研究者からは、同地区で宿泊可能な韓屋ステイの問題（法人運営や深夜の騒音※3 、商業との共生の点から季節に応じた弾力的な制限時間の設定※4 などがあげられている。住民保護と商圏安定のバランスを模索する動きは続く。
事例・2
城東区聖水洞
―先制的対応による地域商圏と路地景観の保護
●持続可能な発展と
賃料の安定化
聖水洞は、ソウル特別市内で急浮上したホットプレイスである。日本の旅行雑誌等でも近年は注目の観光地として紹介される。同地区はもともとは準工業地帯であり、現在は工場等をリノベーションした施設など多くの事業所が集積している【写真2、3】。聖水洞が位置する城東区は、ジェントリフィケーション※5 現象に先制的に対応するために、2015年に全国で初めて「持続可能な発展区域制度」を創設した（「ソウル特別市城東区地域共同体相互協力及び持続可能な発展区域指定に関する条例」）。都市再生による事業者等の流入により、まちが急激に変化していたからである。城東区は、地域商圏※6 と聖水洞固有の路地文化の均質化を防ぎ保護するために、建物主・賃借人・城東区の間での共生協約締結を推奨している。その他、地区単位計画と連携した、大企業・フランチャイズ加盟店の入店制限【表4】や、賃貸料安定履行協約を締結した場合は、建物の新・増築時の容積率の緩和が可能となる（インセンティブを与える代わりに、区が賃貸料設定権限の一部を持つ）。
●政策の効果検証、
診断結果に基づく介入
〈指定区域の拡大〉
今回の視察では、拡大後の指定区域4地区のうち主に2地区（聖水1街2洞、2街3洞）を視察した。同制度の効果は、現地を訪問しても目視で確認できるものではないが、現地の活況は確認することができた。また、これまでに18棟確保された公共安心商店街の一部も確認することができた【写真4】。
城東区の調べによると、城東地域商店街の2023年の賃料は42％上昇（2020年比）とソウル市内で最も高い上昇率であった※7。これを受けて城東区は2023年8月に指定区域を既存の25万9518㎡から225万470㎡と8・6倍に拡大した（一部、聖水戦略整備区域などは除く）。これは、独自政策の効果を調査・検証し、ジェントリフィケーションの進行段階を診断した上で講じられたものである。
〈対策の効果〉
城東区が2021年に行った調査研究結果によると、持続可能な発展区域の聖水洞カフェ通りにあり共生協約を締結した商店の場合、平均営業期間は79ヶ月であった（締結していない店舗は平均52ヶ月）。賃貸料の引き上げ率は、共生協約を締結した場合は2・49％（締結していない店舗は2・85％）であった※8。
〈問題発生の有無と
進行段階を診断する指標〉
指定区域の拡大にあたっては、独自調査に加えて、国土研究院が2018年に開発した指標（イ他、2018）を用いて、城東区は年度別進行段階を分析し、先制的対応を行った。調査の結果、聖水洞は、注意段階および境界段階が増加する傾向にあった※7。国土研究院の研究では、ジェントリフィケーション現象の進行段階を、①初期段階（問題発生以前）、②注意段階（政策推進に伴う地域活性化の進行）、③境界段階（不動産価格上昇）、④危険段階（副作用の深化）の4段階に分類している。指標は、人口、世帯所得、創業・廃業、営業期間、フランチャイズ企業、流動人口などで、その変数を統合した総合点で算定する（変数別に重みづけ）。指標値は具体的な基準や公論化が必要な政策での活用が想定されており、指標を導入し、地域の変化に即座に対応できる基盤づくりと各進行段階に応じた対応の実施が目指されている。
〈国レベルでの法整備〉
関連する国レベルの動きとして二つ紹介する。韓国は、2018年に「商店街建物賃貸借保護法」 を改正し、賃借人が契約更新要求権を行使できる賃貸借保護期間を5年から10年に拡大し（同法第10条第2項）、賃貸料引き上げ率の上限を9％から5％へと引き下げる下方調整を行った（同法施行令第4条）。
また、城東区独自の政策「持続可能な発展区域」指定は、現在は、2021年に国が制定した「地域商圏共生および活性化に関する法律（略称：地域商圏法）」 に基づく措置となっている。同法は個別店舗ではなく商圏単位での支援のために設けられた、韓国では初めての法律で、地域商圏の埋没防止のために、商圏の特性に応じて「地域共生区域」と「自律商圏区域」を指定できる。
最後に、城東区の同政策に関するコロナ禍前を対象とした研究（チョ他、2020）は、城東区が持続可能な発展区域に指定した時点で、商業化が既に進んでいたこと、そのため同制度は商業テナントとその家賃安定化に焦点を当てており、居住空間（賃貸住宅など）で暮らす住民の立ち退き問題や工場・製造業を営む産業テナントの退去といった非商業空間における変化や被害には十分に対応していないことを指摘する。
現在も、バランスの取れた発展を図ると同時に、安定的な営業環境と共生協力の都市生態系の構築を目指す聖水洞での取り組みは続いている。詳細は別の機会に報告する（小商工人の負担軽減を図り共生消費で地域経済活性化を目指す取り組みや、地方自治体協議会による法改正の早期化を求める動き等）。
事例・3
全州韓屋村
―観光トレンドを踏まえた規制と緩和
●地域アイデンティティの
確立・発展と商業化の制御
全州韓屋村は、韓国の伝統建築である韓屋が国内最大規模で群落を為す地域【写真5】であり、歴史的建造物の保存や伝統文化の継承が重要視される地域である。この地区は城郭都市（邑城）の外側に位置し、近代以降に形成された住宅地である※9。2000年代以降に観光客数の大幅な増加と商業施設比率の高まりという急成長に直面した全州市は、地域アイデンティティの確立と発展を目的として、住民の定住条件や観光客の収容態勢の改善に資する取り組みを行ってきた。景観規制や商業化の抑制もその一つである。2011年以降に建築物の高さや階数の制限を強化※ 10し、フランチャイズ店舗やファーストフード店の進出や業種・販売品目の制限を実施した。コロナ禍前の2019年には、韓服レンタル店などの既存貸与業を制限する規定※ 11を設けた。もともと住宅地としての機能を持つ地区において、非住居建築物（住居複合建築物を含む）の比率が増加する中で、韓屋村に合った伝統的な活動が行われ且つ一部の業態が集中・固着しないよう、産業集積の質を問い、そのコントロールを行ってきた。
●実生活を守り、国際観光に
対応するための規制緩和
近年は、観光のトレンドの変化を踏まえ、国際観光都市となるために規制緩和へと舵を切っている。全州市は、2023年に「全州伝統文化地域地区単位計画」の変更決定を告示した。住民の実生活を守つつ、都市型韓屋として再生できるようにするためにである。その内容は、次の通りである【表5】。メイン通りで十字に交わる太祖路地区（商業地域・住宅地域）及び銀杏路【写真6】の建物の高さ制限を緩和し、地下階の設置を全域で許可した。また、商業地域の敷地の最小面積基準を拡大（土地利用の効率化）し、幅6m以上の接道条件へと緩和することで事業促進を図る。一部の業種制限を維持する一方で、韓服レンタル店などの規制を撤廃した。さらに、食品の販売品目制限を廃止し、外国料理などの幅広い飲食業を認めた【表6】。観光客の食体験へのニーズの高まりを受けて規制を緩和し、多様なグルメの提供などを通じて滞在型へと転換しようとしている※ 12。
全州市全体としても年間観光客数の増加を受けて、国際的な地位に見合った観光都市の骨格を形成する方向に動いている。
おわりに
本稿で取り上げた3地区の観光政策事例のように、地域住民の生活の保護と観光の共存を図るための法的措置や政策展開は、持続可能な地域形成を実現していく上で重要である。韓国では、観光による影響を最小化しつつ、地域の個性やアイデンティティを守りながら適切に活用するための取り組みが進められてきた。それは、地元住民、商人、観光客が共存する、生態系としての調和を保つ仕組み構築への挑戦であり、産業集積のコントロールもその一つである。外から取り入れる活力を見極め、望ましい共生のあり方を描くことが必要だ。
また、これらの事例は、観光の量や質のコントロールだけでなく、地域の変化速度の調整が持続可能な観光地マネジメントにおいて鍵を握ることを示唆している。日本国内においても、観光が地域社会や住民生活に及ぼす影響を時間軸で捉えた政策の策定、実施が求められている。
今後は、韓国の経験から学びつつも、日本の地域特性や文化的文脈、社会的状況（人口減少、高齢化社会の進行、空き家の増加等）を踏まえた観光政策を模索し、生活と観光が共に息づく持続可能な地域の形成を目指していくことが重要であるといえよう。本稿がその一助となれば幸いである。
＜注＞
※1…参考文献1), p.14。全文は、「観光客の急増による混雑やマナー問題に回収されがちであるが、より本質的に注目すべきは過度の観光活動がもたらす土地所有権の急速かつ不可逆な変質による界隈の社会構造の変化ならびに地域資源への再投資なき消費であろう」。
※2…8大対策の内容は、訪問時間制限（早朝と夜間は観光客の通行を規制。平日・土曜日は10時から5時のみ通行可能、日曜日は路地の休みで通行不可）、団体観光客の現場案内支援、観光バスの不法駐停車の特別取締、集中清掃区域の指定、開放トイレの拡大、観光客の禁止行為予防、観光ガイドの事前教育、住民の管理人材の養成である。
※3…ユン・スンミン（2024）：急増する韓屋ステイ…観光客の騒音で昼と夜を奪われた北村, 京郷新聞, 2024年3月18日
https://www.khan.co.kr/local/Seoul/article/202403181530011
※4…キム・ハナ（2024）：「オーバーツーリズム」北村の共存と分離：過怠料がないこと, ザ・スクープ, 2024年11月20日
https://www.thescoop.co.kr/news/articleView.html?idxno=303930
※5…韓国では、オーバーツーリズム問題発生以前より、ジェントリフィケーションの文脈から調査研究や対策が行われていた。
※6…本文で後述する「地域商圏法」第2条（定義）によると、「地域商圏」とは、商業建物（「商店街賃貸借保護法」による商価建物）の所有者・賃貸人・賃借人、土地所有者、住民などが調和し、地域に特化した生活・文化・経済的共同体を形成している商店建物集を指す。
※7…シン・イルヨン（2023）：城東区、聖水洞一帯持続可能発展区域の大幅拡大指定, 市政日報, 2023年8月2日
https://www.sijung.co.kr/news/articleView.html?idxno=299625
※8…キム・ボミ（2023）：ソウル・ソンスドン(聖水洞)の「家賃暴騰」阻止…洞全域に「持続可能な発展区域」拡大, 京郷新聞, 2023年8月1日
https://www.khan.co.kr/article/202308012133035
※9…邑城区域を主に対象とする「歴史都市中心地区単位計画」や全州市全体の都市計画、観光政策については別の機会に報告する。
※10…参考文献14)によると、建築物の規制については、緩和規定もあり、韓屋保全委員会の審議を通じて、公共建築物は2階以下及び容積率2倍の範囲内（伝統韓屋地区、香橋地区を除く）、太祖路商業地域は2階以下及び容積率2倍の範囲内で緩和可能。道路の高さの差によりやむを得ない場合等は、同委員会の審議を通じて、2階や地下層の設置が可能だが、２層以下。
※11…参考文献14)によると、2019年の許可用途の変更理由は、韓屋村に衣装貸与業(韓服など)・電動機貸与業など、これと類似した貸与業を目的とする用途の小売店の入店を韓屋保存委員会の審議を通じて可能なように変更し、徐々に韓屋村に合った伝統的な活動が行われ、一部の業種が集中化・固着しないように制限するため(伝統韓屋地区、太祖路及び銀行路地区、伝統文化地区に該当)。
※12…全州伝統文化地域地区だけではなく、歴史都市中心地区においても地区単位計画を変更し、規制緩和を実施。
＜参考文献＞
1） 阿部大輔（2019）：オーバーツーリズムに苦悩する国際都市，『観光文化』，第240号，pp.8-14
https://www.jtb.or.jp/wp-content/uploads/2019/01/bunka240-05.pdf
〔事例１.北村韓屋村〕
2） 金振晩（2019）：居住地での観光を許容制限する対応～韓国ソウル・北村韓屋村～『観光文化』，第240号，pp.35-39
https://www.jtb.or.jp/wp-content/uploads/2019/01/bunka240-10.pdf
3） ソウル市（2018）：ソウル市、観光公害広がる北村韓屋マウルに「観光許容時間」導入
https://japanese.seoul.go.kr/%E3%82%BD%
E3%82%A6%E3%83%AB%E5%B8%82%E3%80%81%E8%A6%B3%E5%85%89%E5%85%AC%E5%AE%B3%E5%BA%83%E3%81%8C%E3%8
2%8B%E5%8C%97%E6%9D%91%E9%9F%93%E5%B1%8B%E3%83%9E%E3%82%A6%E3%83%AB%E3%81%AB%E3%80%8C%E8%A6%B3/
4） 鍾路区庁（2024）：鍾路区報 第1735号 2024. 6. 28.(金) 鍾路区北村特別管理地域指定告示
https://www.jongno.go.kr/prevhtml/skin/doc.html?fn=FILE_202406280759071110&rs=/prevhtml/bbs/FILE_000000000197263
〔事例２．聖水洞〕
5） 城東区：城東区WEBページ ジェントリフィケーション
https://www.sd.go.kr/main/contents.do?key=1708&
6） 城東区：城東区WEBページ 城東安心商店街 概要
https://www.sd.go.kr/main/contents.do?key=1743&
7） イ・ジンヒ, イム・サンヨン, パク・ジョンスン, イ・ワンゴン, パク・ミンスク（2018）：都市経済ベースのジェントリフィケーション指標開発と活用方法の研究
https://library.krihs.re.kr/library/10210/contents/6161509
8） 商店街建物賃貸借保護法（略称：商店賃貸借法）
https://www.law.go.kr/lsSc.do?menuId=1&subMenuId=15&tab-
MenuId=81&query=%EC%83%81%EA%B0%80%20%EA%B1%B4%EB%AC%BC%20%EC%9E%84%EB%8C%80%EC%B0%A8#undefined
9） 地域商圏共生および活性化に関する法律（略称：地域商圏法）
https://www.law.go.kr/lsLinkProc.do?lsId=014125&chrClsCd=&mode=20#
10） チョ・ヒョンジン, ジ・サンヒョン（2020）：混在都市：ジェントリフィケーションとアンチジェントリフィケーション政策の共存-ソウル市城東区聖水洞の事例として-,
大韓地理学会誌, 第55巻, 第3号, pp.363-377
https://doi.org/10.22776/kgs.2020.55.3.363
〔事例３．全州韓屋村〕
11） 全州韓屋村：全州韓屋村の現況
https://hanok.jeonju.go.kr/contents/info
12） 全州市長（2013）：全州 都市管理計画（伝統文化区域 地区単位計画区域 と 計画) 決定（変更) と 地形図の承認 告示
https://www.jeonju.go.kr/synap/skin/doc.html?fn=fa3a6d16-f67e-4a60-a684-9f6cd7658c96.hwp&rs=/synap/result/202503/
13） 全州市（2017）：全州市都市管理計画（地区単位計画区域および計画）決定（変更）－伝統文化区域地区単位計画－
https://www.jeonju.go.kr/synap/skin/doc.html?fn=22fdab6d-0226-4877-98d5-525d15d26330.pdf&rs=/synap/result/202503/
14） 全州市（2019）：全州市都市管理計画（地区単位計画区域および計画）決定（変更）－伝統文化区域地区単位計画－
https://www.jeonju.go.kr/synap/skin/doc.html?fn=f98ba3b7-4ddf-4b0d-90ee-7e083ee28b6a.pdf&rs=/synap/result/202503/
15） ファン・インウク（2016）：全州韓屋村のジェントリフィケーション現象と地域対立, 地域社会研究, 第24巻, 第1号, pp.69-90
https://www.kci.go.kr/kciportal/landing/article.kci?arti_id=ART002099052
16） ファン・ヨンスク, チョン・ヒョンホ（2022）：商業ジェントリフィケーションによるテナントの移動に関する研究, 韓國住居環境學會誌, 第20卷, 第4号, pp.179-194
https://www.kci.go.kr/kciportal/landing/article.kci?arti_id=ART002912948
17) チュ・サンヒョン（2017）：時差による都市再生事業の成功要因分析と政策的含意―全州韓屋村事例を中心に―, NRF KRM(Korean Research Memory)
https://www.krm.or.kr/krmts/search/detailview/research.html?dbGubun=SD&category=Research&m201_id=10077200