視座 観光振興財源を前提とした新たな「観光計画論」の確立に向けて
公益財団法人日本交通公社
観光研究部 上席主任研究員
菅野正洋
1．はじめに
当財団では、2017年度に「観光財源研究会」を設置し、観光振興財源としての宿泊税導入や入湯税の超過課税にかかる技術的、法的な問題について整理を行い、その一連の活動成果を本誌238号（2018年7月）において特集として取りまとめた。
その後、研究会に参加した自治体のうちのいくつか、あるいはそれ以外の自治体でも実際に観光振興財源の導入や検討が進んでおり、今号の特集1で言及がある通り、「現状において、観光振興財源として代表的な宿泊税については、その『導入』にかかる行政手続き等の技術的な問題点はすでにクリアになっており、所定のプロセスを経ることで導入可能」な状況にある。また今号の特集3において、「むしろ現時点で問われているのは導入したあとにその財源をどのように有効に『活用』するかという点であり、換言すれば『実効性のある使途をどのように地域内で合意形成して、地域の意思として決定していくか』という点」であるとされている。また、「観光文化245号でその概要を整理したデスティネーション・ガバナンスは、地域関係者間の『意思決定』や『合意形成』のあり方を捉える概念であるが、まさに今、観光振興財源についてはその『ガバナンス』のあり方が問われるフェイズに入っている」状況でもある。
今回の一連の特集は、このような背景を踏まえ、各地で代表的な観光振興財源である宿泊税の導入が進み、今後は一般的な財源確保手段となることが想定される今のタイミングで、それを「何に使うのか（使途）」、「誰が使うのか（充当される主体）」、「どのように使途を決めて統御するのか（ガバナンス）」といった事項について、改めてそのあり方について関係者が認識する契機となることを意図して企画したものである。
本稿では、企画趣旨に鑑み、特集1〜4の内容をレビューしつつ、若干の考察を試みたい。
2．観光振興財源の「使途」「充当される主体」「ガバナンス」に関する要点
まず、特集1〜4から、宿泊税を「何に使うのか（使途）」、「誰が使うのか（充当される主体）」、「どのように使途を決めて統御するのか（ガバナンス）」といった各事項について、その要点を整理する。
（1） 何に使うのか（使途）
① 「徴収条例」と「使途条例」による使途の規定
地方税法の規定によって、法定外税たる宿泊税の導入に際しては、必ず賦課徴収（＝使途）に関する条例が制定されることになる（特集4）。ここでは特集4にならい、この条例を「徴収条例」と呼ぶことにしよう。
その際、特集3で指摘されるように、宿泊税導入後に「観光振興」が拡大解釈され、当初の意図と違うかたち、すなわち一般財源化されてしまう懸念がある。このため、使途をあらかじめ規定する（一般財源化されないようにする）ことが必要である。
その観点に立ち、現在我が国で導入済みの宿泊税について見ると、そのほとんどで徴収条例の冒頭、目的規定に関する条文において、各宿泊税の導入目的が規定されており、宿泊税の使途を一定程度制約するものとなっていることがわかる（特集4）。
「そのほとんど」と述べた理由は、現時点では、福岡市のケースのみ他の自治体とは異なり、「徴収条例」とは別に、より具体的な税収を充てる「特定の費用」について記載する条例を制定しているからである（特集2、特集4）。ただ、この条例についても、条文に記載された内容から解釈できる使途の範囲は非常に広範であることから、宿泊税導入後に一般財源化してしまうことを防ぐ機能が全くないとは言えないにしても、その気になれば、かなり幅広い範囲で宿泊税収を活用できることになると、特集4では指摘されている。また一方で、条例において、より具体的な使途を規定することは現実的ではない場合が多く、環境変化が激しい今の時代において、条例制定時に定めた使途が、3年後にも適切であるかはわからないという点も特集4で指摘される通りである。
② 「公的な計画（行政計画等）」による使途の規定
前述のように、「徴収条例」にしても、（福岡市の事例のように）それとは別に制定されている条例にしても、より具体的な使途を規定しきれない現状において、取り得る次の方策が、行政等の公的主体が計画期間を設定して策定する「計画」や「プログラム」で使途を規定することである。
これは必ずしも行政が策定するものだけではなく、特集3で「どのような地域になりたいのかという将来像や、実現するためのロードマップ等について規定した『観光地マスタープラン』を官民が協働して作成することが重要」と指摘されるように、観光地域づくり法人（DMO）等の公的性格を帯びた組織が中心となって（つまり民主導で）作成されるものも含む。
例えば、倶知安町では、世界に誇れるリゾート地として発展していくことを目指し、地域の魅力を高め、観光の振興を図る施策に宿泊税を充当している。具体的にはDMOが主体となって策定された「倶知安町観光地マスタープラン」において、町の総合計画の個別施策と連動した6分野の使途の方針が示されている。
また、福岡県では「徴収条例」となる「観光王国九州とともに輝く福岡県観光振興条例」を制定しているが、それを根拠として「観光振興指針」を策定している。同指針では、観光振興に関する施策を安定的かつ継続的に実施するため、新たな税制を含めた財源に関する検討を進め、その確保に取り組むことが示されている。
福岡市は、前述のように「特定の費用」について記載する条例である「福岡市観光振興条例」を制定し、観光資源の磨き上げや受入環境の整備など市が取り組むべき施策として5分野を記載している。同市では、そのうえで、観光振興条例に記載されている5つの取り組みを基に、具体的なアクションプランとして「観光・MICE推進プログラム」を策定している。宿泊税を充当する条件は、観光振興条例や観光・MICE推進プログラムの方向性と合致するかという点である。この際、単なる既存事業の付け替えではなくて、新規事業や既存事業における拡充部分などに対して宿泊税を充てるかたちを取っている点は福岡県と同様である。これに関して、短期的なものだけではなくて中長期的な視点で策定された観光・MICE推進プログラムに沿った形で事業を検討していくことができるようになったことが大きなメリットであると特集2で指摘されている。
（2） 誰が使うのか（充当される主体）
① DMO
倶知安町では、令和5年度の宿泊税収の約半分を事業費に充てているうち、地域DMOへの補助金として1・6億円程度、全体では2億円弱をDMOへの補助金として拠出している。また、福岡県においても、広域DMOへの補助事業として宿泊税が充当されている。
これに関して、倶知安町では、宿泊税を導入したタイミングが、町の観光振興計画の改定時期と重なったこともあり、前述の通りDMOが主体となった「倶知安町観光地マスタープラン」を策定している。同時に観光協会のDMO化を実現したことで、宿泊税という「財源」、観光地マスタープランという「計画」、DMOという「組織」の各ピースがそろい、民主導でスピード感のある観光振興ができるようになったという担当者のコメントがあった。
特集3では、安定した観光自主財源によって、行政から独立した組織（DMO等）の強化（特に人件費）を行うことで、状況変化に応じた機動的な対応や、行政・政治都合等に左右されない自律的な取り組みの強化につながることが指摘されている。
実際、定数条例によって行政職員の数に実質的な上限が設定されている中で、DMOに宿泊税から補助金を拠出し、さまざまな施策を遂行し得る人材を民間として柔軟に採用することができる、といった点は、環境変化のスピードが速い昨今においては大きなアドバンテージになるだろう。
② 市町村（県レベルで徴収した宿泊税の再配分先として）
福岡県では県全体の観光振興の底上げを図ることを目的として、市町村に対して宿泊税交付金を交付している。
その際、事業効果を早期に発揮する観点から、単年度での実施を原則としているが、宿泊税収と必要な事業のバランスの中で、ある程度大規模な事業を実施したいというときに、基金に積み立てるかたちで3年以内に使えばよいという運用をしている。
このことで、特に財政規模が小さい市町村にとっては、財源が限られる中で新たな事業を考えるきっかけとなっているようである。
（3） どのように使途を決めて統御するのか（ガバナンス）
① 毎年の予算編成プロセスにおける扱い
倶知安町では、宿泊税導入以前から実施していた事業に対して、宿泊税導入後も一般財源をそのまま充てているものもある中で、毎年、翌年度の予算要求が行われるタイミングで、各担当課向けに、要求した予算の中でどの事業に宿泊税を充当したいか照会を行い、挙げられた事業に対し、課長級が集まる庁議において、宿泊税の目的に合致しているか否かを精査している。
この結果、宿泊税が充当されることとなった事業は観光商工課の事業にとどまらず、ロードヒーティング（建設課）、新幹線を意識したまちづくり（まちづくり新幹線課）、域内交通網の整備（総合政策課）、観光客向けの防災物品（防災担当）といったように、幅広い部局にまたがっている。
福岡県でも、通常の予算編成と同じく、庁内での議論を経て、宿泊税を充当する事業は議会での議決により決定されるが、年度ごとにその充当可否について観光振興を目的とするかという観点で判断され、また宿泊税は2020年度以降の事業にしか充当できないという制限をかけている。宿泊税があることによって、こういったこともやれるのではとか、今までは財源がなくて諦めていた施策も実施できるのでは、という意識が出てきているとのことである。
福岡市でも、倶知安町と同様、翌年度の予算要求が始まるタイミングで、宿泊税を活用する事業としてどのようなものがあるか全庁的に照会したうえで、観光振興条例や観光・MICE推進プログラムの考え方に合うかを、所管部署と対面でヒアリングを行って精査し、事業の必要性や予算額の妥当性などの観点も踏まえて、通常の予算編成と同じ流れに乗せている。この際、特別徴収義務者である宿泊事業者に対しては、市として取り組む方向性や次年度事業の概要、決算の状況など、対面で情報提供や意見交換を行い、声を聞きながら決定している。
② 使途の見直し
福岡県の「観光振興指針」は県の観光振興にかかる基本方針を定めるもので、宿泊税のあり方についての検討は別途「宿泊税検討委員会」で行われている。現状では県が講じている施策について一定の効果が創出できているという評価であり、現在の使途決定の方法については、大きな問題点を抱えているとまでは言えないとの認識であった。
福岡市においても、観光振興条例の施行状況に関する検討委員会において、宿泊税制度については現状維持が適当という意見を得ているとのことであった。
3．観光振興財源を前提とした「観光計画論」の確立に向けて
観光計画は、これまで都市計画や地域計画のフレームを導入・応用することで展開してきており、このことでいわゆる「観光地域づくり」「観光まちづくり」とも接近・交差している現状がある（菅野ほか、2018）。
一方で、2010年代ごろから海外のデスティネーション・マネジメントの発展の潮流を受けて、我が国でも経営学を念頭に「観光地経営」が提唱されるようになると、セグメンテーション・ターゲティング・ポジショニング（いわゆるSTP）などのマーケティングの概念が観光計画にも導入されるようになった。
一方、経営的視点に立てば、特集3で指摘されるように、戦略を検討する際には制約条件として「時間」と「財源」を念頭に置く必要がある。しかしながら、これまでの観光計画では、特に財源について中長期的な見通しが立てにくい中で、実効的な役割を果たし得ていなかった状況も一部あるものと思われる。
上記の問題意識を踏まえると、観光振興財源を前提としたより実効性の高い「観光計画論」が必要となると思われる。
そのために想定される必要な対応として、以下のようなものが挙げられる。
① 観光計画の「法定計画化」
特集3では、法に基づくという「手続的正当性」に着目し、観光の分野においては、手続的正当性と財源がひも付く立て付けの計画がないことを指摘している。
このため、宿泊税の使途を規定する条例の中で観光地マスタープランのような公的計画を位置づけることで、そこで規定される観光計画をいわば「法定計画」（ここでの「法」は「法律」のことではなく、条例のような「議会の議決を経て制定されるもの」の意。以下同じ）とすることで手続的正当性を持たせ、加えて宿泊税という財源に立脚させることで、その実効性を高めるべきであるという主張が展開されている。
観光が地域間競争の側面を持つ以上、国が一律の基準を定めて対応するのは、本来そぐわない。そのような中で、前述したように地域レベルで観光振興を法定計画に基づく施策として対応できるようになれば、自由度を持ちつつ推進力も生まれ、例えば観光分野はライドシェアをはじめとする特区的な取り組みが求められることも多い中で、派生的に柔軟な展開もできるのではないだろうか。
② 宿泊税充当対象主体としてのDMOの「法定組織化」
また、特集4では、前項まで見てきたような「何に」「誰が」「どのように決めて」使うべきかという「活用」のプロセス論を地域で実装するための方策として、（狭義の）「使途条例」が提案されている。
例えば、コラムで紹介されているようなオーストリアの高級山岳リゾート地であるレッヒをはじめとする欧州各地においては、宿泊税の使途について州法等で「観光振興に用いるべき」といったような大枠のルールで規定し、州内の地域レベルで宿泊税収をDMO等に預け、DMOのガバナンス体制を構築し、その中で一定の裁量を持って使途を決定していく仕組みが確立されている。
同様に、提案されている「使途条例」の中で、「誰が」使うかという部分でDMOを規定すれば、条例の範囲内でいわば「法定組織」になり、その位置づけと事業の推進力はより高まるだろう。
なお、我が国の観光地域づくりの舵取り役として期待されるDMOは、その活動対象とする区域の大きさに応じて「広域連携D M O」、「地域連携DMO」、「地域DMO」の3つに区分されている点が特徴である。こうした重層的な仕組みのため、一部地域では、各区分のDMOが対象とする区域が重複しており、実施事業の重複などの非効率性も指摘されている。上記のように今後のDMOのあり方を検討する際には、スイス・グラウビュンデン州で2006年から2013年にかけて実施された「競争構造と任務分担（Wettbewerbsfähige Strukturenund Aufgabenteilung im Bündner Tourismus）」プロジェクトで実施されたような、DMOの階層ごとの役割分担の明確化とその活動のための財源確保までを考慮に入れた、全体を見据えた最適化の観点も併せて必要になってくると思われる。
③ 宿泊税の基金化
特集3において、多くの場面で継続的な取り組みが求められる観光振興においては単年度主義では限界があり、年度の繰り越しを可能とする「基金化」が必要であるとの主張がある。また、特集4でも提案されている（狭義の）「使途条例」は基金条例として構成されており、観光需要に対応する観光に関する支出は、住民サービスを前提とするその他の行政需要とは性質を異にするために、単一の会計では適切ではない場合が多く、使途の限定及び基金化はその意味でも観光財源の活用を考えるうえで重要な要素となるとの説明がある。
④ 第三者によるモニタリング
特集3では、公的な観光財源は税金であるため、オーナーを特定しにくく、成果指標の設定も非常に難しいことから、「自律的ガバナンス体制」の構築が必要であるとの記述がある。この際、「専門家によるモニタリング」と「事業者・住民によるモニタリング」の2種類を挙げ、それぞれの目的を「専門知の導入」と「多様な利害の調整や反映」であるともしている。また特集4でも、その（狭義の）「使途条例」案において、積み立てられた財源が、適切なかたちで利用されていることをモニタリングさせる機能を担保すべきであると主張されている。
⑤ 使途に関する透明性の確保と説明責任の徹底
巻頭言において、宿泊税が「旅行者自身が楽しみを享受する観光地への支援に参加することで、持続可能な観光開発を促進する」制度であると説明されているように、納税者たる宿泊客自身にその使途について十分周知する要がある。実際、倶知安町では、宿泊税を活用している事業ではそのことを明示するステッカーを掲示するようにしている。
また、特集3では、「宿泊税収による多額の金額を受け取るからこそ、地域に対して、自分たちが何を行っているか、その成果は何かをわかりやすく示していくといった性質を持たせるべき」とも主張されている。
欧米では宿泊税の徴収は一般的であり、倶知安町で多数を占める外国人の宿泊者は宿泊税の使途についてあまり細かい関心は持たない一方、興味関心が強いのは、DMOを構成している宿泊事業者や観光事業者であるとのことである。このことには、DMOを構成している会員には多くの宿泊事業者がおり、彼らは特別徴収義務者でもあるので、理解を得ないと、宿泊税の制度をうまく運用することは難しい現状が背景としてある。同様に、福岡県でも特別徴収義務者として宿泊事業者に負担がかかっている状況の中で、どのように宿泊税について理解を得るかという点についてさらなる取り組みが必要との認識を示している。その点においては、福岡市で、観光客や宿泊事業者をはじめとする観光関連事業者に理解と認知を得ていくという点が重要との認識のもと、宿泊税を何に使ったかをまとめたリーフレットをウェブサイトに掲載し、各事業者に配布している取り組みが参考になるだろう。
⑥ 観光振興財源の複線化
宿泊税は宿泊者数に連動して税収が変動する性質を持つ。このことから、社会環境や経済環境にその税収額が大きく影響を受けるという点にも留意すべきである。実際、倶知安町では、導入当初は安定的な財源が確保できたという捉え方をしていたが、導入後にコロナ禍が到来したことで、必ずしもそうではないということを痛感した、とのコメントがあった。このことを念頭に置けば、倶知安町が指向するように、季節的な繁閑差を解消し通年で需要の底上げを図ることで税収の安定化を目指す、あるいはふるさと納税や旅先納税、ガバメントクラウドファンディングなど、宿泊税以外の財源の検討も引き続き行っていくといった対応が必要になるだろう。
4．最後に
巻頭言において、「コミュニティによる宿泊税の賦課は、公平性、平等性、観光に関連した経済的結束の原則を守るためのメカニズムである」との言及がある。また宿泊税は「すべての観光関連事業者が、自分たちが属する観光社会の幸福に利害関係を持つという考えを強化することで、集団責任と利益共有の基盤を確立するもの」とも説明されている。
筆者は本誌260号において、スイス・オーストリアへの海外視察を通じて得た所感として、スイス・オーストリアの各種の取り組みの背景にある社会的な特性として「高いレベルのガバナンスを要求し、自ら実現していこうとする自治意識の高さ」を指摘したが、上記の説明からも同様の意識が感じ取れるだろう。
我が国においても、今後各地で宿泊税の導入が進むであろう中で、そのことをきっかけとして、地域内の観光地域づくりに関わる主体間で、さまざまな検討課題を「自分事」として捉え、高い自治意識を持って対応していく契機とすることが望まれる。
具体的には、「地域としてどういうビジョンを描き」、そのために「どのように宿泊税の徴収をして」「徴収した宿泊税をどのように管理・運用するか」を関係者間で議論し、その結果を条例やマスタープランといったアウトプットの枠組みに落とし込むこと、またその活動を通じて地域としての独自のあり方を共有して、制度設計につなげていくことを期待したい。
（参考）
1）菅野正洋,吉谷地裕 & 山田雄一（. 2018）. 日本の「 観光地経営」 に関連する概念の変遷および海外における類似概念との比較. 日本国際観光学会論文集,25, 25-35.
2）菅野正洋.（ 2024）. スイス・オーストリア方面への視察を終えて.観光文化= Tourism culture: 機関誌, 48（1）, 31-33.
3）菅野正洋, 研究員コラムvol.503. スイスにおけるDMOの構造改革の取り組み
https://www.jtb.or.jp/researchers/column/column-switzerland-dmo-structure-reform-kanno/